去年底，四川馬邊彝族自治縣與浙江紹興市越城區(qū)正式簽訂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是全國首筆城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑。此次簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標共計7000畝，總金額達50.4億元。何為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤？是指一定區(qū)域內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。若將農(nóng)村建設(shè)用地例如宅基地復(fù)墾變成耕地，那么城鎮(zhèn)可增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。
今年《政府工作報告》提出，“改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興。”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)，如何助力脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興？記者在四川進行了調(diào)查。
初期試點：節(jié)余指標省域內(nèi)流轉(zhuǎn)
2006年4月，四川、山東、天津等五省市被原國土資源部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤首批試點，增減掛鉤節(jié)余指標只能在縣域范圍內(nèi)使用。2014年9月，原國土資源部在四川推出了“可在省內(nèi)跨縣、市開展增減掛鉤”等特殊支持政策。
“增減掛鉤節(jié)余指標使用范圍擴大，可以為貧困縣脫貧攻堅籌集一定數(shù)量的扶貧資金，也可以緩解省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)用地指標緊缺的狀況。”四川省國土資源廳綜合規(guī)劃處副處長楊明介紹。
在四川的試點工作中，增減掛鉤節(jié)余指標省域內(nèi)流轉(zhuǎn)有嚴格限制——全省共180多個區(qū)縣，有資格出讓節(jié)余指標的僅限于秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)等貧困地區(qū)的45個貧困區(qū)縣。根據(jù)規(guī)定，這些區(qū)縣在優(yōu)先保障農(nóng)民安置和生產(chǎn)發(fā)展用地的前提下，可將部分節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。
2016年初，為了籌集扶貧資金，巴中市300公頃增減掛鉤節(jié)余指標以每公頃442.5萬元的價格出讓給成都高新區(qū)，總金額超過13億元，成為全國首例省域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑?！俺啥及l(fā)展勢頭強勁，巴中是貧困地區(qū)，發(fā)展相對緩慢?！彼拇ㄊ临Y源廳相關(guān)負責(zé)人表示，兩地指標調(diào)劑具有典型意義。
在巴中，建設(shè)農(nóng)村聚居點，將村民舊房宅基地復(fù)墾，成為增加增減掛鉤節(jié)余指標的主要方式。走進巴州區(qū)枇杷村聚居點，一棟棟聯(lián)排小樓高低起伏，圖書室、醫(yī)療室、健身場所一應(yīng)俱全。該村建成聚居點3個，并將村民舊屋拆舊復(fù)墾，復(fù)墾面積比聚居點用地面積多出70畝，即增加了70畝增減掛鉤節(jié)余指標。
“增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑解決了農(nóng)村聚居點建設(shè)的資金問題。”巴中市國土資源局有關(guān)負責(zé)人介紹，根據(jù)規(guī)劃，到2020年，巴中要完成40余萬戶貧困戶、受災(zāi)戶的聚居點建設(shè)，將耗資數(shù)百億元，而巴中市的公共財政收入每年不過三四十億元，急需外部資金注入。
跨省流轉(zhuǎn)：節(jié)余指標成扶貧資源
2016年以來，四川省省域內(nèi)開展14批次增減掛鉤節(jié)余指標跨縣市調(diào)劑，相關(guān)制度已常態(tài)化。目前，成都、眉山仁壽縣等省內(nèi)經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)已從巴中、廣安和涼山彝族自治州等貧困地區(qū)流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標7000畝左右，總金額超過20億元。
2017年，原國土資源部出臺政策，允許四川部分貧困地區(qū)的增減掛鉤節(jié)余指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這直接促成了四川馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)之間的調(diào)劑。
簽約于2017年底達成，流轉(zhuǎn)節(jié)余指標共計7000畝，協(xié)議總金額50.4億元，畝均72萬元。此外，四川峨邊彝族自治縣、屏山縣等地也分別與浙江臺州市椒江區(qū)、嘉興市海鹽縣等地達成節(jié)余指標流轉(zhuǎn)意向性協(xié)議，分別協(xié)議流轉(zhuǎn)1300畝、150畝節(jié)余指標，協(xié)議總金額約7.2億元。
目前，意向性、框架性協(xié)議成為增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑的重要形式。2018年1月13日，浙江嘉善與四川木里藏族自治縣簽訂框架協(xié)議，嘉善擬在3年內(nèi)以每畝72萬元價格，向木里購買增減掛鉤節(jié)余指標3000畝。協(xié)議簽訂后，嘉善將在1個月內(nèi)向木里支付5000萬元前期工作經(jīng)費，并圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收和木里進行對接，開展優(yōu)勢互補的經(jīng)濟合作，助推當?shù)乇M早脫貧。
“浙江省2015年起便對口支援四川木里等地區(qū)，援建力度一直以來有增無減。”四川省扶貧移民局有關(guān)負責(zé)人表示，增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑加強了雙方的經(jīng)濟聯(lián)系，為援建關(guān)系增添了互動性。
“增減掛鉤節(jié)余指標跨省域流轉(zhuǎn)，對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)來說拓展了用地空間，對貧困地區(qū)來說，釋放了土地活力，為脫貧攻堅提供了資金保障?！彼拇ㄊ临Y源廳相關(guān)負責(zé)人介紹，節(jié)余指標流轉(zhuǎn)收益將全部用于當?shù)孛撠毠?，為農(nóng)村的聚居點建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。
制度建設(shè)：監(jiān)管與公示亟待加強
“增減掛鉤節(jié)余指標省內(nèi)流轉(zhuǎn)，為四川實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供了土地要素保障?！彼拇ㄊ∩缈圃焊痹洪L郭曉鳴認為，而跨省域流轉(zhuǎn)則讓偏遠山區(qū)不僅分享到城鎮(zhèn)化成果，還擁有了脫貧資金保障。
在四川，通過宅基地復(fù)墾、土地整理等途徑，增減掛鉤指標節(jié)余的潛力巨大。以巴中市為例，“十三五”期間，該市擬在全市699個貧困村實施增減掛鉤節(jié)余項目，預(yù)計可節(jié)約指標超過7.8萬畝，按30萬元/畝的指標交易價格，便可實現(xiàn)236億元的交易額。
根據(jù)巴中市目前的規(guī)定，增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑產(chǎn)生的收入，將用于支持聚居點及其周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村土地綜合整治，同時還將用于復(fù)墾耕地的地力培肥和質(zhì)量提升。然而，對增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑收入的各項使用渠道和明細，當?shù)夭⑽唇⑾嚓P(guān)公示制度，資金使用的監(jiān)管亟待加強。
“舊房子宅基地連同院壩有300多平方米，拆了后搬進聚居點的新家不到100平方米。”貧困戶唐繼林表示，希望政府能公布節(jié)余指標調(diào)劑收入的用途明細，“畢竟宅基地是上輩人傳下來的，變成節(jié)余指標流轉(zhuǎn)給外地，錢怎么用的、有多少用回我們身上，我們應(yīng)該知情?！?/p>
貧困戶張勇林表示，老房被復(fù)墾為耕地時并未拿到規(guī)定的補償款，據(jù)說需要等復(fù)墾的效果通過驗收后才能得到補償?！拔覀兿Ｍ鹆死戏亢缶拖掳l(fā)補償款，不應(yīng)和復(fù)墾掛鉤?！睆堄铝纸ㄗh將土地整理復(fù)墾中與村民利益相關(guān)的事項決定權(quán)下放到村，交由村民大會集體討論，避免村民利益受損。
“增減掛鉤節(jié)余指標調(diào)劑旨在增加扶貧資源，是惠民之舉?！蔽髂县斀?jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生導(dǎo)師劉璐建議，可在全省建立節(jié)余指標調(diào)劑的統(tǒng)一平臺用于信息公示，并進一步強化監(jiān)督考核機制和資金監(jiān)管措施，避免因追求增加節(jié)余指標而出現(xiàn)有損群眾利益的現(xiàn)象。