作者：周太東，中國國際發(fā)展知識中心中國經(jīng)驗借鑒研究處處長

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，農(nóng)民工數(shù)量不斷增長。2019年，中國城鎮(zhèn)化率約60%，擁有2.9億尚未完全市民化的農(nóng)民工。雖然農(nóng)民工長期生活在城市，但未能享受與城市居民平等的社會保障和公共服務(wù)。這與廣大農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工期望融入城鎮(zhèn)、共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果、實現(xiàn)自身全面發(fā)展的訴求不相適應(yīng)。為切實提高農(nóng)民工福利，防止貧困從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，一方面，中國政府推進(jìn)戶籍制度改革，實施差別化落戶政策，讓符合條件農(nóng)民工獲得基本的身份認(rèn)可；另一方面，中國政府積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向常住人口提供轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋在城鎮(zhèn)未落戶但常住的農(nóng)民工及其隨遷家屬，使其逐步平等享受市民權(quán)利。

（一）注重頂層設(shè)計，農(nóng)民工共享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)政策體系和工作機制不斷完善

近年來，中國政府出臺了一系列推動農(nóng)民工共享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的政策文件。2013年中央一號文件提出，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加強農(nóng)民工職業(yè)保障、社會保障、權(quán)益保護(hù)，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。中國政府先后印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》《居住證暫行條例》《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》等法規(guī)、文件，明確了具體政策措施和要求。

2006年，國務(wù)院建立了由31個部門和單位組成的國務(wù)院農(nóng)民工工作部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)農(nóng)民工工資拖欠、勞動管理、就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、社會保障和權(quán)益保障等工作。2013年，國務(wù)院又將農(nóng)民工工作部際聯(lián)席會議升格為國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步加強對農(nóng)民工工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。全國縣級以上地方政府隨后也成立農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民工工作。2008年，國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還會同國家統(tǒng)計局建立了輸入地與輸出地相結(jié)合的農(nóng)民工統(tǒng)計調(diào)查監(jiān)測體系，積極開展農(nóng)民工市民化進(jìn)程動態(tài)監(jiān)測工作，及時準(zhǔn)確把握農(nóng)民工市民化工作情況，分析研判存在的問題和發(fā)展趨勢，并定期向社會發(fā)布農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告。

同時，部分輸出農(nóng)民工較多的地區(qū)在外出農(nóng)民工集中的地區(qū)設(shè)立服務(wù)機構(gòu)，提供勞動權(quán)益保障、法律咨詢援助、崗位信息介紹等綜合服務(wù)。如安徽、湖南、四川、重慶等均在沿海地區(qū)建立了農(nóng)民工服務(wù)站，為本籍外出農(nóng)民工提供綜合服務(wù)。

（二）實施就業(yè)促進(jìn)制度，多數(shù)公共就業(yè)服務(wù)覆蓋農(nóng)民工

就業(yè)是最大的民生，也是脫貧幫扶的重要舉措。中國于2007年頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，基本形成了消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進(jìn)機會平等的法律框架。2014年，中國取消了對農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員失業(yè)登記的限制，在城鎮(zhèn)常住6月以上的農(nóng)民工失業(yè)的，可進(jìn)行城鎮(zhèn)失業(yè)登記。中國還推動基本公共就業(yè)服務(wù)和普惠性就業(yè)政策覆蓋到城鎮(zhèn)常住人口。城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)為農(nóng)民工免費提供就業(yè)信息、政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)。每年春節(jié)后，各級政府組織開展農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)“春風(fēng)行動”，為農(nóng)民工求職和用人單位招聘搭建橋梁。各地區(qū)同時為貧困勞動力建檔立卡，提供精準(zhǔn)就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。2019年，累計幫扶1213萬農(nóng)村建檔立卡貧困勞動力實現(xiàn)就業(yè)。

中國向農(nóng)民工提供職業(yè)培訓(xùn)補貼。2014至2017年，全國累計開展政府補貼性農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)3856萬人次。2017年，全國農(nóng)民工接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的占30.6%。中國政府還于2019年發(fā)布《新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃（2019-2022年）》，明確將從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技能勞動者都納入培訓(xùn)計劃，并提出四方面舉措：一是對準(zhǔn)備就業(yè)人員，對在公共就業(yè)服務(wù)平臺登記培訓(xùn)愿望的農(nóng)民工，在1個月內(nèi)提供相應(yīng)的培訓(xùn)信息或統(tǒng)籌組織參加培訓(xùn)；二是對已就業(yè)人員，鼓勵企業(yè)重點對新生代農(nóng)民工開展企業(yè)新型學(xué)徒制培訓(xùn)；三是對建檔立卡貧困勞動力，精準(zhǔn)掌握就業(yè)困難人員中新生代農(nóng)民工的基本情況，優(yōu)先提供技能培訓(xùn)服務(wù)或技工教育；四是對擬創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)業(yè)初期人員，重點開展電子商務(wù)培訓(xùn)，對具備一定條件的人員開展以創(chuàng)辦個體工商戶和創(chuàng)辦小微企業(yè)為中心的創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)。

（三）健全權(quán)利保障制度機制，更好維護(hù)農(nóng)民工勞動權(quán)益

中國政府采取多種措施治理拖欠農(nóng)民工工資問題。一是建立健全農(nóng)民工實名制管理、工資支付專用賬戶、工資保證金等制度；二是完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，實行拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理制度和聯(lián)合懲戒機制；三是定期開展專項執(zhí)法檢查和工作督查，健全處理農(nóng)民工工資爭議長效機制；四是加強農(nóng)民工法律援助等公共法律服務(wù)，切實落實屬地監(jiān)管責(zé)任。根據(jù)國家統(tǒng)計局監(jiān)測調(diào)查，被拖欠工資的農(nóng)民工比例呈逐年下降趨勢，由2008年的4.1%降至2018年的0.67%，正努力朝著到2020年實現(xiàn)基本無拖欠的目標(biāo)邁進(jìn)。

同時，中國政府積極推進(jìn)工資集體協(xié)商，穩(wěn)慎調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)民工工資水平合理增長，農(nóng)民工月均收入從2009年的1417元增加到2019年的3962元，年均增長10.8%。

（四）統(tǒng)籌義務(wù)教育，農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)接受義務(wù)教育的比例穩(wěn)步提升

教育是阻斷貧困傳遞的有效手段，也是提升相對貧困人口就業(yè)能力的主要途徑。中國政府于2003年明確了農(nóng)民工子女義務(wù)教育“以輸入地為主，以公辦學(xué)校為主”的政策導(dǎo)向。2014年，中國政府明確提出輸入地政府要將符合規(guī)定條件的農(nóng)民工隨遷子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃，保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利。公辦義務(wù)教育學(xué)校要普遍對農(nóng)民工隨遷子女開放，與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班，統(tǒng)一管理。

根據(jù)中國教育事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年全國義務(wù)教育階段在校生中，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共有1426.96萬人，占義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%。

義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女?dāng)?shù)量（2009-2019）

（五）將與用人單位建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險體系

中國政府先后出臺了《社會保險法》和若干實施意見、暫行辦法，明確規(guī)定“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險”，從法律上明確了農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工平等的社會保險權(quán)益。截至2017年底，農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老保險6202萬人、職工基本醫(yī)療保險6225萬人、工傷保險7839萬人、失業(yè)保險4897萬人，分別比2012年底增長36.5%、24.6%、9.3%、81.2%。大量農(nóng)民工還參加了戶籍地城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險或新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

同時，一些地區(qū)探索在失業(yè)保險制度上消除城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民工群體的差異。如，廣東省對參加失業(yè)保險的城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民合同工發(fā)放統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的待遇；四川省規(guī)定用人單位招用的農(nóng)民工統(tǒng)一按照城鎮(zhèn)職工的繳費比例繳納失業(yè)保險費，農(nóng)民工失業(yè)后享受與城鎮(zhèn)職工一樣的失業(yè)保險待遇，等等。

（六）改善農(nóng)民工居住條件，將符合條件的農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?/strong>

中國逐步將住房保障范圍由城鎮(zhèn)戶籍家庭擴展到包含農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)常住人口。目前，全國有1800多個市縣已將農(nóng)民工納入公租房保障范圍。四川、重慶、湖北、廣東等地要求拿出一定比例的公租房向農(nóng)民工定向配租。一些地方政府投資建設(shè)公租房，面向園區(qū)企業(yè)的農(nóng)民工出租，一些地方通過資金補助、稅費減免等方式引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)出資建設(shè)公租房向本企業(yè)農(nóng)民工出租，還有一些地方通過發(fā)放租賃補貼鼓勵農(nóng)民工到市場上租賃住房。

調(diào)查顯示，進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積持續(xù)提高。2018年，進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積20.2平方米，較上年增加0.4平方米。在進(jìn)城農(nóng)民工戶中，購買住房的占19%（其中，購買商品房的占17.4%），租房居住的占61.3%，單位或雇主提供住房的占12.9%，2.9%享受保障性住房。

中國不斷完善農(nóng)民工共享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)相關(guān)政策，農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的范圍逐步擴大，水平不斷提升，對阻斷和降低返貧風(fēng)險，發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)民工共享城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)還面臨不少挑戰(zhàn)，如大部分服務(wù)供給總量滿足不了農(nóng)民工的需求，財政補貼的職業(yè)培訓(xùn)、隨遷子女教育、保障性住房等供給不足；農(nóng)民工社會保險參保率仍然不高；部分項目還面臨供給缺失、質(zhì)量有別，等等。（中國國際發(fā)展知識中心供稿）