按照世界各國經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距擴大的原因，或者說對區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差距的增加值貢獻率較大的因子通常是：具有發(fā)展優(yōu)勢的區(qū)域超常規(guī)的快速發(fā)展，“一部分地區(qū)先富起來”。我國同其他國家不同的是，存在與優(yōu)勢地區(qū)對差距增量貢獻較大相并列的另一個原因，即相對貧困地區(qū)分布較廣、相對貧困地區(qū)的人口占比過高，由此導(dǎo)致我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距是相同發(fā)展階段各國中數(shù)值偏大的。大多數(shù)國家人均經(jīng)濟收入的分布曲線呈正態(tài)分布，處于人均收入平均水平高低各?20%?區(qū)間的人口占比一般可達到?80%以上，平均收入?75%?之下或?175%?之上的相對貧困與相對富裕的人口占比都很少。我國則不然，即使絕對貧困人口隨著各個發(fā)展階段的標準變化有所變化并持續(xù)減少，但我國相對貧困人口的占比仍比較穩(wěn)定，40?年來相對貧困人口的絕對數(shù)量在?2?億—3?億人的規(guī)模。相對貧困人口中的絕對貧困人口的占比一直在發(fā)生變化——早期的相對貧困與絕對貧困人數(shù)大體相當，當前絕對貧困人口正在逐步趨零。顯然，研究相對貧困問題更具有長期價值，不僅對揭示人口貧困化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的特征及規(guī)律有著重要的學(xué)術(shù)價值，而且對國家制定不同發(fā)展階段的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有著重要的政策價值。
在國內(nèi)，中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室樊杰研究團隊（以下簡稱“樊杰團隊”）是最早研究中國相對貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題的。2004—2005?年，在承擔“區(qū)域可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”科技攻關(guān)項目課題五——“欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的模式和政策研究”的研究任務(wù)時，該團隊首次引入“相對貧困”的概念，并開展探索性研究。2004?年，樊杰團隊同國家有關(guān)部門聯(lián)合主持開展了國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃前期研究項目“我國欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究”，采用相對貧困地區(qū)的概念，對我國分類扶貧和推動欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展進行了政策研究，為國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃制定提供科學(xué)依據(jù)。2011?年?5?月，國家扶貧主管部門邀請樊杰與中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所徐勇一起確定集中連片特困地區(qū)的地域范圍。他們借助主體功能區(qū)劃的成果和相對貧困地區(qū)研究的成果，在有關(guān)部門對絕對貧困分布研究成果的基礎(chǔ)上，為圓滿完成此后采用的?14?個集中連片特困地區(qū)方案作出了實質(zhì)性貢獻。2015?年，樊杰團隊又通過近?10?年來相對貧困地區(qū)變化以及變化成因的研究，為有關(guān)部門提交了政策研究報告——《進一步完善集中連片和精準扶貧方式、按地域類型實施差別化扶貧政策》，相對貧困地區(qū)的概念和我國相對貧困的特點，受到相關(guān)部門關(guān)注，使我國在脫貧攻堅戰(zhàn)還未取得最后勝利、尚未全面徹底解決我國絕對貧困問題之前，就已經(jīng)開始前瞻性謀劃?2020?年后如何應(yīng)對相對貧困問題的政策。
從引入相對貧困概念，開啟中國相對貧困研究，到集中連片貧困區(qū)劃定、國家前瞻性關(guān)注相對貧困地區(qū)的政策應(yīng)對，樊杰團隊的成果對相對貧困研究作出了學(xué)術(shù)和應(yīng)用貢獻。本文在系統(tǒng)回顧樊杰團隊關(guān)于中國相對貧困研究進展的基礎(chǔ)上，著重探討了當前相對貧困地區(qū)的分布特征、地域類型基礎(chǔ)與相關(guān)政策建議，為我國在全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、開啟現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，科學(xué)應(yīng)對相對貧困問題提供參考和依據(jù)。
相對貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究進展
與?20?世紀?60—70?年代可持續(xù)發(fā)展理念的形成同步，區(qū)域發(fā)展理論在此時期開始發(fā)展，并從區(qū)域經(jīng)濟增長拓展到在增長基礎(chǔ)上謀求社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化和人民生活質(zhì)量的改善。由此，對于貧困問題的研究，也就從收入貧困和人力貧困的成因上，以及解決貧困的“唯工業(yè)化”“唯資本化”途徑上，拓展到“權(quán)利貧困”和“能力貧困”等更廣泛的范疇；減貧途徑也隨之拓展到如何保障貧困人口擁有一定的物質(zhì)資源和社會資源，以及如何使貧困人口有能力利用其擁有的資源來實現(xiàn)自己的生活目標。而真正把貧困研究納入可持續(xù)發(fā)展研究框架之中，是從人們對人口-資源環(huán)境-貧困之間關(guān)系的科學(xué)理解開始的。特別是從微觀視角建立的農(nóng)戶可持續(xù)生計分析框架，比較全面地闡釋了貧困成因、貧困解決策略、貧困化過程及其效果和影響等重大關(guān)系問題。參考聯(lián)合國相對貧困標準，將微觀可持續(xù)生計模型擴充為宏觀的欠發(fā)達地區(qū)——相對貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展分析框架，從區(qū)域致貧因子對貧困類型區(qū)劃分，探討分類的脫貧解決策略；再通過連續(xù)?20?年跟蹤研究揭示貧困化——相對貧困情況變化過程，辨識扶貧效果及其對自然生態(tài)環(huán)境和社會進步的影響，從而為國家長久扶貧戰(zhàn)略的制定和扶貧政策的實施提供科學(xué)依據(jù)。
首次采用“相對貧困”概念開展區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的科技攻關(guān)項目研究
早在“十五”期間（2001—2005?年），為了進一步加強我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略決策的科學(xué)基礎(chǔ)，帶動地方可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施和能力建設(shè)，科學(xué)技術(shù)部啟動了“區(qū)域可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”科技攻關(guān)項目（2004—2005?年），樊杰團隊承擔其中的課題五“欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的模式和政策研究”。在項目建議書中，樊杰團隊明確提出，欠發(fā)達地區(qū)是我國區(qū)域發(fā)展的一種重要類型區(qū)。我國欠發(fā)達地區(qū)分布范圍廣，在全國所占的人口比重也比較高，通常又是具有全國意義的生態(tài)資源富集區(qū)，自然基礎(chǔ)與人類發(fā)展的矛盾沖突尖銳。因此，我國能否按期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標、有效實施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略國策，欠發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)將起到關(guān)鍵的作用。同時，考慮到我國的發(fā)展越來越受到全世界的關(guān)注，我國欠發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必然會受到全球化的影響。因此，從研究的角度，選擇與國際研究方法具有可比性，且便于能夠在較長的歷史時期對貧困問題開展持續(xù)研究，而提出“相對貧困”的概念，作為研究我國欠發(fā)達地區(qū)的對象區(qū)。
研究內(nèi)容分為?4?個部分：診斷我國欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)行政策的實施效果；劃分并解剖我國欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域類型；研制符合我國欠發(fā)達地區(qū)現(xiàn)階段要求的可持續(xù)發(fā)展模式；設(shè)計促進欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策體系。
綜合研究發(fā)現(xiàn)，2000?年，人均收入低于全國平均水平?60%?的縣級行政區(qū)被定義為相對貧困地區(qū)（全國共有?795?個）。采用熱量、水源、交通、食物、資金、生態(tài)?6?大類限制因子，可將我國相對貧困地區(qū)劃分為?3?個一級區(qū)和?11?個二級區(qū)（表?1?和圖?1）。
結(jié)合可持續(xù)發(fā)展條件分析和典型區(qū)（黃土高原丘陵溝壑區(qū)的延安市和西南石灰?guī)r區(qū)的昭通市）農(nóng)戶層面的微觀研究，提出了我國欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域模式，即：①以區(qū)域外生態(tài)移民為主要方式的發(fā)展模式；②以生態(tài)保護為主、適度集中的發(fā)展模式；③國家扶持進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善發(fā)展條件的區(qū)域模式；④國家扶持和增強自身發(fā)展能力相結(jié)合的發(fā)展模式。
助推相對貧困地區(qū)成為我國促進欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策制定的重要類型區(qū)
扶貧領(lǐng)域的觀念變化對制定扶貧戰(zhàn)略、實施區(qū)域政策產(chǎn)生了重大影響。進入?21?世紀，我國扶貧觀發(fā)生了?3?個方面的顯著變化：以人的發(fā)展為中心的發(fā)展觀，取代以物為中心的增長觀；發(fā)展從局限于對進步、改善的關(guān)注，擴大到對發(fā)展所引起問題和代價的重視；從對歐美模式的效仿到追求自主發(fā)展的觀念轉(zhuǎn)變，特別是關(guān)注中國特色的扶貧模式創(chuàng)新。這些發(fā)展觀念的變化，引起相對貧困的扶持問題提升到相對貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的綜合研究。在編制“十一五”發(fā)展規(guī)劃之前，國家有關(guān)部門設(shè)立前期研究項目，由樊杰團隊與部門的工作班子合作，開展“欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的模式與政策研究”，為國家編制“十一五”發(fā)展規(guī)劃和出臺重大扶貧政策提供依據(jù)。樊杰團隊依然采用相對貧困地區(qū)作為研究對象，把相對貧困地區(qū)格局的演變過程作為分析重點，從變化中闡釋致貧因子的改變，評價已實施扶貧政策的效果，提出未來政策框架和戰(zhàn)略建議。
研究發(fā)現(xiàn)，我國相對貧困地區(qū)的空間格局呈現(xiàn)出明顯的變化趨勢，主要是：從農(nóng)村中低收入群體進一步向中西部交通閉塞的偏遠地區(qū)集中，包括中西部邊界地區(qū)、偏遠高原和交通閉塞的山地、草原、沙漠等地區(qū)，且呈現(xiàn)出“西多東少、南多北少”的特征；農(nóng)村貧困人口向中西部生態(tài)環(huán)境脆弱、人地關(guān)系矛盾突出的山區(qū)集中；民族地區(qū)在我國欠發(fā)達地區(qū)中的比重增加。導(dǎo)致這種變化趨勢的原因是：自然條件和地理位置發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用；改革開放初期由沿海到內(nèi)陸的對外開放和市場化進程發(fā)揮了增強作用；落后的文化和匱乏的知識使欠發(fā)達地區(qū)在每一輪的區(qū)域競爭中處于劣勢地位。這種分布趨勢必然使剩余貧困人口生活的自然環(huán)境越來越惡劣，貧困地區(qū)人口遷移受到更大的制約，貧困地區(qū)形成自主的經(jīng)濟發(fā)展能力面臨挑戰(zhàn)更大。因此，必須在體制機制上進行重大突破和創(chuàng)新，建立與我國相對貧困地區(qū)適應(yīng)的扶貧新戰(zhàn)略、新政策。在全面系統(tǒng)評價國內(nèi)外扶貧政策變化和效果的基礎(chǔ)上，按照當時全面建設(shè)小康社會的要求，結(jié)合當時正在開展的國家科技攻關(guān)項目對欠發(fā)達地區(qū)分類評價的中間成果，對?11?個二級區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱程度、社會經(jīng)濟制約程度評價，并集成為綜合潛能評價成果（圖?2），結(jié)果顯示青藏高寒大區(qū)的限制因子較多，其?3?個二級區(qū)綜合指數(shù)均高于?3。
在此基礎(chǔ)上，提出了“十一五”及更長時期我國扶持相對貧困地區(qū)的戰(zhàn)略要點：以改善人民生活水平為目標的“富民”開發(fā)；經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟與社會（文化）協(xié)調(diào)發(fā)展；強調(diào)對內(nèi)、對外同步“雙向”開放；逐步加大對欠發(fā)達地區(qū)的投資力度、提高資金使用效率；推動貧困地區(qū)人力資源開發(fā)。進而按照?3?個一級區(qū)和?11?個二級區(qū)，提出各區(qū)戰(zhàn)略任務(wù)，將上述戰(zhàn)略分別落地。
為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)前瞻部署扶持相對貧困地區(qū)發(fā)展的持久戰(zhàn)提供科學(xué)依據(jù)
2015?年前后?2?年，中國科學(xué)院組織開展了“中國區(qū)域發(fā)展差距：評估與調(diào)控”重點項目研究，由樊杰團隊與新疆、成都、長春、南京的中國科學(xué)院院屬單位合作完成。當時國家正在交織開展集中連片扶貧與精準扶貧到戶，兩種模式如何融合以及長遠看如何建立長效的扶貧機制，成為國家政策關(guān)注的熱點問題。應(yīng)中央有關(guān)部門要求，按照資源環(huán)境承載能力和區(qū)域發(fā)展綜合潛力劃分相對貧困地區(qū)類型、開展深化扶貧體制機制改革、對不同貧困區(qū)域采取差別化和有針對性的扶貧政策等進行研究。
研究認為：我國相對貧困的人口規(guī)模將長期維持在?2?億多人，這一數(shù)據(jù)同我國1978年絕對貧困人口規(guī)模相當；我國扶貧已從解決貧困人口和家庭的溫飽問題，轉(zhuǎn)為解決欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域發(fā)展問題；我國貧困地區(qū)集中分布在三級階梯的過渡帶、新疆南疆和青藏高原（圖?3）的基本格局長期沒有改變。因此，應(yīng)根據(jù)貧困地區(qū)的綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿χ贫ú顒e化的區(qū)域扶貧戰(zhàn)略。
研究發(fā)現(xiàn)，我國相對貧困地區(qū)存在著有發(fā)展條件和不具備發(fā)展條件等區(qū)域類型。其中，能夠比較清晰界定的不具備發(fā)展條件的類型，共?115?個縣，人口約?2?000?萬人；有條件發(fā)展的類型，包括?235?個縣，總?cè)丝诩s?9?000?萬人。由此推導(dǎo)的政策建議如下。
（1）對有發(fā)展條件的貧困地區(qū)，應(yīng)著力創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)換。包括：①以自然資產(chǎn)確權(quán)為基礎(chǔ)，通過資產(chǎn)入股分紅給貧困人口創(chuàng)造穩(wěn)定收益的渠道；②將生態(tài)產(chǎn)品納入生態(tài)文明框架下的經(jīng)濟核算體系，把生態(tài)保護和建設(shè)打造成為貧困地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)和貧困人口收入的主渠道；③將科技扶貧作為科技創(chuàng)新驅(qū)動貧困地區(qū)跨越式發(fā)展的根本途徑，構(gòu)筑具有地方特色的綠色經(jīng)濟體系；④探索貧困地區(qū)產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的合理路徑，建構(gòu)貧困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的特色模式。
（2）對不具備發(fā)展條件的貧困地區(qū)，應(yīng)在卸載減負的同時，提升基本公共服務(wù)與生態(tài)質(zhì)量水平。包括：①以提高遷出能力和就業(yè)能力為導(dǎo)向，加強貧困青少年的專業(yè)技能培訓(xùn)和基礎(chǔ)教育；②采用“適度集中+流動服務(wù)”“設(shè)施固定+人員輪換”等方式扶持，把改善民生質(zhì)量落在實處；③率先實施生態(tài)補償?shù)饺说男聶C制，探索生態(tài)承載能力許可條件下的資源開發(fā)利用新途徑。
相對貧困地區(qū)新近變化與分布現(xiàn)狀特征
按照?2011?年確定的農(nóng)民年人均純收入?2?300?元（2010?年不變價）的國家扶貧標準，我國絕對貧困人口從?2012?年底的?9?899?萬人減少到?2019?年底的?551?萬人，絕對貧困發(fā)生率也由?10.2%?下降到?0.6%，連續(xù)?7?年每年減貧?1?000?萬人以上。可見，實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，中國反貧困事業(yè)取得歷史性突破。當然，這并不意味著我國貧困問題的終結(jié)，未來以解決相對貧困為主的反貧困持久戰(zhàn)仍將繼續(xù)。
人口規(guī)模：長期維持在?2?億人左右
解決溫飽問題、消除絕對貧困通常是在一定時期內(nèi)可以實現(xiàn)的目標，但解決相對貧困問題則具有長期性、艱巨性及復(fù)雜性。對歐盟提出的人均國民收入低于均值?75%?的區(qū)域視為相對貧困地區(qū)的標準略做調(diào)整，將全國農(nóng)民年人均純收入（2013?年后調(diào)整為農(nóng)村常住居民年人均可支配收入）作為基準值劃定相對貧困地區(qū)。2000—2018?年相對貧困地區(qū)的劃分結(jié)果顯示，我國相對貧困地區(qū)的人口規(guī)模將長期維持在?2?億人左右。2000?年、2010?年和?2018?年的相對貧困地區(qū)常住人口總量依次為?2.58?億、2.35?億和?1.87億，中部和西部板塊的份額穩(wěn)定在九成，占相對貧困人口總量的比重依次為?89.83%、90.25%?和?88.40%（表?2）。從各省份的相對貧困發(fā)生率（相對貧困地區(qū)人口占總?cè)丝诒戎兀┥峡?，甘肅、貴州、云南、陜西、山西不僅相對貧困發(fā)生率高（>30%），而且相對貧困人口規(guī)模均大于?1?000?萬人；此外，青海、西藏、寧夏、新疆等西部省份的相對貧困發(fā)生率也都在?30%?以上（圖?4）。
時空特征：集中分布基本格局沒有改變
2000?年以來，我國相對貧困縣域的空間分布集中、空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的基本格局沒有改變（圖?5）。盡管相對貧困縣域數(shù)量由?2000?年的?799?個（圖?5a）減少至?2018?年的?610?個（圖?5b），但縣域空間分布的位置高度穩(wěn)定。相對貧困縣域的變化類型識別②發(fā)現(xiàn)：①我國穩(wěn)定型相對貧困縣域?471?個，占?2018?年相對貧困縣域總數(shù)的?77.21%，集中連片分布于大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、秦巴山區(qū)、云貴高原區(qū)、西北深石山區(qū)等山地丘陵地貌區(qū)。②新增型相對貧困縣域數(shù)量?108?個，占相對貧困縣域總數(shù)的?17.7%，離散分布于穩(wěn)定型相對貧困縣域周圍。③2000?年以來，消除型相對貧困縣域，主要分布于遼寧、內(nèi)蒙古東部、安徽、湖北東部、廣西南部等東部沿海和低山丘陵地區(qū)；而在鄰近成渝、環(huán)渤海、珠三角、長三角等地區(qū)的部分中部或西部縣區(qū)，對外承接城市群的輻射帶動，對內(nèi)借助特色旅游、工礦產(chǎn)品開發(fā)、特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等資源密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相對貧困地區(qū)的空間分布范圍局部收縮。④5.08%?的反復(fù)型相對貧困縣域，均分布在?14?個集中連片區(qū)范圍內(nèi)、位于一二級階梯的過渡地帶，該類型也體現(xiàn)出相對貧困地區(qū)脫貧后返貧的波動性和脫貧的長期性。
相對貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的地域類型基礎(chǔ)
地域功能：以生態(tài)服務(wù)功能為主體
我國相對貧困地區(qū)以山地丘陵地貌為主，與青藏高原生態(tài)屏障、北方防沙帶、黃土高原—川滇生態(tài)屏障和南方丘陵山地帶在空間上高度重合，是全國“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的主要空間載體。如表?3?和圖?6?所示，在各類主體功能區(qū)中，重點生態(tài)功能區(qū)的縣域數(shù)量最多、分布最廣，354?個重點生態(tài)功能區(qū)縣域總面積?2.202?1×106?km2，占相對貧困地區(qū)總面積的?77.06%。這些重點生態(tài)功能區(qū)包括了大小興安嶺、三江源、甘南地區(qū)、祁連山、南嶺山地、黃土高原、大別山區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化區(qū)、渾善達克沙漠、川滇森林及生物多樣性區(qū)、秦巴生物多樣性區(qū)、武陵山區(qū)、藏東南高原邊緣、藏西北羌塘高原等生態(tài)功能區(qū)，涵蓋了水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護?4?種類型。以生態(tài)服務(wù)功能為主體的地域功能屬性，決定了相對貧困地區(qū)不具備開展大規(guī)模人口集聚和高強度工業(yè)化開發(fā)的條件。2018?年，在相對貧困地區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，人口規(guī)模仍然高達?9?182.95?萬人，占相對貧困地區(qū)常住人口總量的?49.76%。人口基數(shù)大導(dǎo)致各類生產(chǎn)、生活活動對自然環(huán)境的擾動持續(xù)存在，高強度非主體功能的開發(fā)行為勢必對生態(tài)保護主體功能造成影響，同時加劇自然承載力超載。
此外，相對貧困地區(qū)內(nèi)還零散分布了以城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體功能定位的縣域，占相對貧困地區(qū)土地總面積的?7.31%?和?32.36%，常住人口總量的?13.29%?和?36.96%。這反映出由于相對貧困地區(qū)遠離江河主流、干流和流域下游低平地，以及遠離社會經(jīng)濟較先進的區(qū)域性中心城市，這種邊緣性和封閉性阻礙了區(qū)外物質(zhì)與能量輸入，區(qū)內(nèi)資源環(huán)境承載潛力有限。值得注意的是，2018?年相對貧困地區(qū)內(nèi)的城市化地區(qū)人均?GDP?為?31?338?元，為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的?1.32?倍、重點生態(tài)功能區(qū)的?1.26?倍，遠低于全國尺度城市化地區(qū)較農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)區(qū)的倍數(shù)（2—5?倍）。由此表明，相對貧困地區(qū)自身經(jīng)濟增長乏力、輻射帶動作用偏弱，在其內(nèi)部培育形成對重點生態(tài)功能區(qū)超載人口的經(jīng)濟和社會拉力并不現(xiàn)實，需要全局謀劃跨區(qū)域先富帶后富的新格局，依托城市群、都市圈、鄰近中心城市發(fā)展，引導(dǎo)相對貧困地區(qū)人口及發(fā)展要素的合理流動。
自然承載力約束：有發(fā)展條件地區(qū)和不具備發(fā)展條件地區(qū)并存
單要素評價
對?2018?年相對貧困縣域的水土資源、生態(tài)重要性和生態(tài)系統(tǒng)脆弱性進行要素與綜合約束程度識別，從要素評價結(jié)果來看（圖?7）：土地資源要素的約束區(qū)域（即可利用土地資源潛力一般及以下等級區(qū)）主要分布于青藏高原、豫鄂湘贛、滇黔桂等地區(qū)；水資源要素的約束區(qū)域（即可利用水資源潛力為一般及以下等級區(qū)）集中成片分布于黃土高原、東北平原、河西走廊等地區(qū)；生態(tài)要素的約束區(qū)域（即生態(tài)重要性和生態(tài)系統(tǒng)脆弱性為中度及以上等級區(qū)）集中分布在新疆南部、青藏高原、黃土高原和云貴高原等地區(qū)。
要素空間匹配
從要素空間匹配來看，太行山區(qū)、秦嶺山地等地區(qū)呈土地—水資源約束，青藏高原、云貴高原及南方丘陵區(qū)呈土地—生態(tài)約束，黃土高原為生態(tài)—水資源約束。相對貧困地區(qū)以山地丘陵為主的地貌結(jié)構(gòu)，自然承載力的約束性要素類型多樣且具有共軛性，支撐性要素空間匹配程度偏低，從而導(dǎo)致不具備發(fā)展條件的地區(qū)存在（圖?8）。
（1）不具備發(fā)展條件的地區(qū)受到自然承載力強約束。由于自然地理環(huán)境極端惡劣或生態(tài)功能非常重要，自然承載力難以改善，在解決溫飽問題之后，該類型區(qū)即不再具備發(fā)展的基本條件和動力。該類型縣域共?250?個，土地面積?1.372?1×106 km2，合計常住人口為?7?883.12?萬，占相對貧困地區(qū)總?cè)丝诘?42.17%，集中分布于青藏高原、六盤山區(qū)、橫斷山區(qū)、烏蒙山區(qū)、羅霄山區(qū)等。
（2）相對貧困地區(qū)也存在自然承載力中等或弱約束、具備一定發(fā)展條件的地區(qū)。該類型區(qū)往往受生態(tài)條件限制較小，擁有一定的水土開發(fā)潛力，礦產(chǎn)資源和生物資源也較為豐富。該類型區(qū)縣域共?360?個，土地面積?1.583?2×106 km2，常住人口?1.08?億人，占相對貧困地區(qū)總?cè)丝诘?57.83%，主要分布于大小興安嶺東北部、秦巴山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、滇黔桂喀斯特地區(qū)等。在維系自然承載力穩(wěn)定的前提下，可在該類型區(qū)創(chuàng)新扶貧工作體制機制，在政策制定中體現(xiàn)出地區(qū)資源優(yōu)勢的價值，實現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)換，推動地方經(jīng)濟和民生質(zhì)量有效提升。
更高起點推動相對貧困地區(qū)同步實現(xiàn)現(xiàn)代化的時代背景
2020?年后，相對貧困地區(qū)所處的時代背景同西部大開發(fā)、推進脫貧攻堅時發(fā)生了重大變化，其發(fā)展條件和發(fā)展機遇呈現(xiàn)如下新局面。
（1）戰(zhàn)略地位和區(qū)位條件發(fā)生了根本性改變。從全球戰(zhàn)略格局，特別是從“一帶一路”發(fā)展對全球格局改變的作用而言、從國家安全角度而言，相對貧困地區(qū)的戰(zhàn)略地位、戰(zhàn)略區(qū)位已經(jīng)明顯改變，成為我國推進國家安全和重構(gòu)全球戰(zhàn)略格局，特別是發(fā)揮“一帶一路”愿景在重構(gòu)全球戰(zhàn)略格局中關(guān)鍵作用的前沿地帶、關(guān)鍵地區(qū)。相對貧困地區(qū)以往因地理位置處于內(nèi)陸而邊緣化，在我國對外開放戰(zhàn)略布局中處于尾端，而目前其戰(zhàn)略地位得到了顯著提升，這成為更高起點推動相對貧困地區(qū)同步實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個重要前提。
（2）生態(tài)建設(shè)改善了相對貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。2000?年以來，防沙治沙工程、天然林保護、退耕還林還草等重大生態(tài)保護工程實施，生態(tài)移民安置、生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付資金配套，使相對貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況得到明顯改善。2004—2018?年相對貧困地區(qū)所處西部地區(qū)累計造林總面積為?4?664?萬公頃，占全國的?54.4%；森林面積從?9?864?萬公頃增加到?13?292?萬公頃，森林覆蓋率相應(yīng)地從?14.5%?提升至?19.4%。更為重要的是，我國在生態(tài)環(huán)境保護制度方面取得重大進展，以及包括礦產(chǎn)綠色開發(fā)在內(nèi)的綠色生產(chǎn)技術(shù)和工藝取得的長足進步，都為相對貧困地區(qū)能夠立足大保護基礎(chǔ)上、探索綠色發(fā)展路徑提供了自然基礎(chǔ)、管理制度和生產(chǎn)技術(shù)方面的重要保障。
（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改變了相對貧困地區(qū)的投資營商環(huán)境。除了交通、水利、能源等一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，我國目前已完成了青藏鐵路、西氣東輸、西電東送和多條高鐵建設(shè)，相對貧困地區(qū)周邊已逐步形成完備的公路和鐵路網(wǎng)絡(luò)。2000—2018?年，西部地區(qū)鐵路營業(yè)里程從?2.2?萬公里增加到?5.29?萬公里，占全國比重從?37.5%?提升到?40.1%；公路里程從?55.39?萬公里增加到?199.15?萬公里；最為顯著的是高速公路發(fā)展，從?0.36?萬公里增加到?5.36?萬公里，占全國比重從?22.0%?提升到?37.6%。
相對貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略選擇與政策前瞻
按照實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略部署，相對貧困地區(qū)也需要同全國一致、同步實現(xiàn)現(xiàn)代化目標。結(jié)合相對貧困的長期性、艱巨性和復(fù)雜性特征，通過系統(tǒng)實施立足自然承載力和主體功能定位的差別化反貧困戰(zhàn)略，到?2035?年全國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化之際，在絕對貧困人口的返貧風險徹底消除基礎(chǔ)上，實現(xiàn)相對貧困人口規(guī)模和相對貧困地區(qū)范圍均縮減至?2020?年的50%以上；到?2050?年，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國之際，相對貧困人口規(guī)模比?2035?年再縮減?50%?以上，區(qū)域尺度的相對貧困地區(qū)將全面消除。
全局視角開展人地系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)控和空間治理，穩(wěn)筑國家國防安全、生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、社會安全防線
相對貧困地區(qū)在總體脆弱的自然承載力本底上，疊加人口持續(xù)增加、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、設(shè)施支撐不足、市場體系建設(shè)滯后、自我發(fā)展能力偏低，以及老、少、邊、窮等經(jīng)濟和社會因素，已成為多種區(qū)域?qū)傩跃C合的、具有人地關(guān)系典型特征的關(guān)鍵區(qū)域（critical region），同時也是各類區(qū)域發(fā)展問題疊加、人地關(guān)系總體處于緊張狀態(tài)的弱勢區(qū)域（weak region）和問題區(qū)域（problem region）。如圖?9?所示，相對貧困地區(qū)在自然屬性方面包括高山丘陵區(qū)（mountain areas）、生態(tài)重要區(qū)（ecologically important areas）、生態(tài)脆弱區(qū)（vulnerable ecology areas）等；在經(jīng)濟屬性上包括農(nóng)業(yè)地區(qū)（agriculture areas）、牧業(yè)地區(qū)（livestock areas）、能礦開發(fā)地區(qū)（resource areas）等；在社會和地緣屬性上包括民族地區(qū)（nationality areas）、革命老區(qū)（old revolutionary base areas）和邊疆地區(qū)（border areas）等。
從多維屬性、地域功能及發(fā)展現(xiàn)實?3?個方面研究發(fā)現(xiàn)，相對貧困地區(qū)人地系統(tǒng)的整體可持續(xù)性弱，主要表現(xiàn)在人口壓力過大、局部生態(tài)脆弱性加劇、生態(tài)服務(wù)功能與質(zhì)量退化、自我發(fā)展能力嚴重不足，需要通過外部扶持和加大投入，并站在全局視角開展人地系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)控和空間治理，最終實現(xiàn)相對貧困地區(qū)人口與經(jīng)濟的空間均衡、人口經(jīng)濟與地域功能適宜性的空間均衡、區(qū)域發(fā)展數(shù)量增長與質(zhì)量增長的空間均衡。為此，應(yīng)著重從以下?3?方面著手實施全局優(yōu)化調(diào)控：引導(dǎo)城鄉(xiāng)、工農(nóng)等多元化、多維度人口就業(yè)和要素對流，維系生態(tài)—社會—經(jīng)濟綜合效益均衡；強化東西、內(nèi)外等多方向多尺度開發(fā)保護格局優(yōu)化升級，完善形成新時期跨區(qū)域互動的國土空間開發(fā)基本骨架；立足區(qū)域綜合承載力客觀條件，重塑城鄉(xiāng)互動與等值發(fā)展新面貌。
有發(fā)展條件的相對貧困地區(qū)：通過機制創(chuàng)新將資源和生態(tài)的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，破解“路徑依賴”下的代際轉(zhuǎn)移和“馬太效應(yīng)”下的區(qū)際剝脫
有發(fā)展條件的相對貧困地區(qū)往往自然地理環(huán)境條件相對優(yōu)越，能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)牧業(yè)和生物資源、自然和文化旅游資源較為豐富。這類地區(qū)的相對貧困在某種意義上說是體制性貧困或階段性貧困，隨著科技進步和國內(nèi)居民消費向較高層次轉(zhuǎn)換，發(fā)展朝陽產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源稟賦將得到發(fā)揮。通過創(chuàng)新扶貧體制機制，比較優(yōu)勢將有條件轉(zhuǎn)換為帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢。
該類地區(qū)未來的政策導(dǎo)向是：以自然資產(chǎn)確權(quán)為基礎(chǔ)，創(chuàng)造具備穩(wěn)定收益和長效帶動力的資源轉(zhuǎn)換機制；以生態(tài)產(chǎn)品價值化為抓手，將守護生態(tài)本底作為相對貧困地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)和相對貧困人口的增收主渠道；以科技創(chuàng)新和現(xiàn)代管理為杠桿，撬動以生物制藥產(chǎn)業(yè)鏈為先導(dǎo)的綠色經(jīng)濟體系。
不具備發(fā)展條件的相對貧困地區(qū)：穩(wěn)步推動自然承載力卸載減負和山水林田湖草系統(tǒng)治理的同時，綜合提升基本公共服務(wù)均等化水平
不具備發(fā)展條件的相對貧困地區(qū)通常是處于自然條件惡劣、資源相對貧瘠、人地關(guān)系緊張的弱勢區(qū)域，就地脫貧難度較大。因此，一方面，以解決人口超載問題為重點，給當?shù)刈匀怀休d力卸載減負；有序引導(dǎo)人口外遷，實現(xiàn)易地發(fā)展；實施山水林田湖草系統(tǒng)治理，降低生態(tài)壓力的同時，促進生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定并良性演化。另一方面，通過生態(tài)補償、公共服務(wù)均等化、社會保障等系列特殊政策配套，建設(shè)自然秀美、和諧國土的同時，提高當?shù)鼐用衩裆|(zhì)量。
該類地區(qū)未來的政策導(dǎo)向是：以提高遷出能力和就業(yè)能力為導(dǎo)向，形成面向相對貧困人口的更加公平、更有質(zhì)量的基礎(chǔ)教育和專業(yè)技能培訓(xùn)體系；整合各方資源并形成合力，形成集中式、分布式、流動式相結(jié)合普惠便捷的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)保障體系；探索實施生態(tài)補償?shù)饺说男聶C制，探索自然承載力許可條件下低擾動的資源開發(fā)利用新途徑。
（樊杰 ：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；周侃、伍健雄：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所；《中國科學(xué)院院刊》供稿）